Cała Europa mówi o wyzwaniach klimatycznych i stawia sobie ambitne cele, powstał Europejski Zielony Ład – ale jak na razie nie przełożyło się to na przyjęcie takiego prawa, które zmuszałoby państwa członkowskie do rozwoju regionalnej i transgranicznej komunikacji autobusowej. Jest to tym bardziej dziwne, że Unia jeśli chce, potrafi narzucić państwom członkowskim oraz obywatelom i firmom nawet najbardziej wymagające rozwiązania. W przypadku walki o klimat Unia poszła raczej w promowanie przejścia z samochodów spalinowych na samochody elektryczne, zamiast promować przejście z samochodówna pociągi i autobusy oraz zmusić państwa członkowskie i ich regiony do stworzenia sieci połączeń autobusowych i kolejowych.
Regionalne, transgraniczne i międzynarodowe pociągi i autobusy powinny jednak najpierw się pojawić, a w wielu państwach członkowskich (przede wszystkim w Polsce) lokalnego transportu autobusowego zwyczajnie nie ma. W lepszym przypadku jest on oparty o tak żenujące rozwiązania (busy jeżdżące „jak chcą”, nie ujęte w wyszukiwarkach połączeń), że trudno namawiać kogokolwiek do rezygnacji z auta na rzecz tak fatalnego zbiorkomu. Jeszcze większym problemem jest niemal całkowity brak lokalnych połączeń transgranicznych na pograniczach wielu państw unijnych (Polska-Litwa, Polska-Słowacja, Litwa-Łotwa, Czechy-Austria). Brak jest też dalekobieżnych połączeń kolejowych w wielu ważnych relacjach – m. in. Gdynia – Warszawa – Kraków – Koszyce/Poprad, Kraków – Słowacja – Chorwacja, Warszawa – Koszyce – Rumunia/Bułgaria. Unia Europejska nie wymusza też w żaden sposób budowy brakujących odcinków linii kolejowych na pograniczach państw unijnych, w naszym przypadku obywatele Polski i Słowacji bezskutecznie domagają się budowy torów pomiędzy słowacką Orawą a Krakowem, nie mając w tym wsparcia ze strony instytucji unijnych, w tym Euroregionu Tatry. Funkcjonowanie Euroregionów też daje wiele do myślenia – powinny być pierwsze, które z własnej inicjatywy wspierają tego typu inicjatywy, tymczasem w praktyce z reguły w ogóle nie dostrzegają potrzeby rozwoju transportu publicznego, tak jest zwłaszcza z euroregionami na pograniczu polsko-słowackim.
Winę za ten stan rzeczy ponosi w dużej mierze unijne rozporządzenie (akt prawny stosowany bezpośrednio, mający wyższość nad ustawami państw członkowskich) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Zapraszam do dyskusji na temat tego, co należy w tym rozporządzeniu zmienić, by zlikwidować wykluczenie transportowe w Unii Europejskiej, w tym w Polsce i na pograniczu Polski z sąsiadami (Słowacją, Litwą).
Wstępne propozycje
Na wstępie zaznaczam, że nie jestem prawnikiem ani wybitnym ekspertem, a transportem publicznym zajmuję się zawodowo i naukowo od kilkunastu lat, w stopniu który nie pozwala jednak na formułowanie stuprocentowo celnych wniosków. Te 15 lat życia, które poświęciłem tej problematyce nie mogą się równać z wiedzą wybitnych profesorów czy specjalistów od prawa unijnego, są jednak na tyle sporym doświadczeniem, by upoważniać do zajęcia stanowiska, sformułowania wstępnych propozycji i zainicjowania debaty. Zachęcam do zapoznania się z poniższymi uwagami przy założeniu, że powinny być one jeszcze przepracowane przez osoby o dużo większej wiedzy i doświadczeniu w tym zakresie.
Przede wszystkim zacząłbym od zmiany w preambule, do której dodałbym następujące przepisy o ogólnym charakterze, które następnie należałoby w dalszej części aktu prawnego uszczegółowić. Analogiczne sformułowania należy moim zdaniem umieścić również w preambule do wszystkich unijnych aktów prawnych i deklaracji, tworzących unijną politykę klimatyczną – w tym Europejski Zielony Ład. Oczywiście poniższe punkty są tylko wstępną propozycją do dyskusji i można, a nawet należałoby je przeredagować. Poniższe punkty to nie są gotowe propozycje przepisów, ale tezy do rozwinięcia i przeredagowania tak by te pomysły zapisane językiem publicystycznym przełożyć na język aktów prawnych.
- Państwa członkowskie są zobowiązane do zorganizowania i sfinansowania sieci regionalnych i lokalnych połączeń autobusowych użyteczności publicznej w taki sposób, by mieszkaniec każdej wsi miał dostęp do autobusu łączącego ich miejscowość z najbliższym ośrodkiem miejskim kursującego codziennie przez cały rok z częstotliwością nie mniejszą niż 8 (?) razy na dobę.
- Wprowadza się wspólny europejski system rejestracji przystanków i rozkładów jazdy na wzór kolejowego HAFAS, z obowiązkiem publikacji w nim dla wszystkich przewoźników i operatorów autobusowych oraz obowiązkiem aktualizacji nie później niż co kwartał. System powinien działać na wzór słowackiej wyszukiwarki www.cp.sk, w której można znaleźć wszystkie połączenia autobusowe i kolejowe.
- Wprowadza się minimalny obowiązkowy standard jakości i komfortu autobusów, w zakresie: – minimalnej wysokości i szerokości pojazdu [chodzi o wyeliminowanie ciasnych busów] – przynajmniej częściowej niskiej podłogi – zapewnienie pełnego dostępu do autobusu dla osób z niepełnosprawnościami [busy nie spełniają tego wymogu] – zapewnienie odpowiedniej przestrzeni na nogi, bagaż itp. Powyższe zmiany dotyczą zarówno przewoźników prywatnych, jak i operatorów linii autobusowych użyteczności publicznej. Busy powinny być całkowicie zabronione i wyeliminowane z komunikacji regularnej i dopuszczone jedynie w przewozach okazjonalnych.
- Wprowadza się 5-letni okres przejściowy dla przewoźników prywatnych, operatorów użyteczności publicznej i organizatorów PTZ na wymianę taboru. Po tym okresie zabrania się wykonywania działalności przewozowej na danej linii komunikacyjnej.
- Jeżeli wskutek powyższej zmiany przewoźnik prywatny zlikwidował połączenie komunikacyjne, państwo członkowskie lub jego jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane przejąć organizację przewozów na danej linii komunikacyjnej.
- Unia Europejska w ramach Europejskiego Zielonego Ładu tworzy fundusz celowy, z którego przewoźnicy prywatni oraz operatorzy publiczni mogą uzyskać bezzwrotną dotację oraz niskooprocentowane kredyty na wymianę taboru niespełniającego norm na duże, niskopodłogowe autobusy. Należy wprowadzić stosowne ograniczenia i limity aby nie dochodziło w tym przypadku do nadużyć (np. bieda-przedsiębiorcy celowo kupią 300 sztuk złomu by je następnie wymienić na komfortowe autobusy).
- Państwa członkowskie oraz samorządy szczebla regionalnego i powiatowego są zobowiązane do stworzenia alternatywy dla podróży samochodowych na terenach atrakcyjnych turystycznie oraz cennych przyrodniczo, zapewniając dostęp transportem publicznym o określonym standardzie z miast, miejscowości wypoczynkowych i węzłów komunikacyjnych do popularnych atrakcji turystycznych, wejść do parków narodowych i początków szlaków turystycznych, ośrodków narciarskich, obiektów kultu religijnego, basenów i kąpielisk oraz innych miejsc, służących rekreacji i turystyce. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której na obszarach parków narodowych i krajobrazowych oraz na terenach atrakcyjnych turystycznie funkcjonują duże parkingi dla samochodów osobowych, a brak jest możliwości dotarcia na ten parking wysokiej jakości publicznym transportem zbiorowym [czyli casus Tatr Polskich i Słowackich].
- Regiony przygraniczne Unii Europejskiej są zobowiązane do współpracy z regionem lub samorządem terytorialnym innego szczebla sąsiedniego państwa członkowskiego w zakresie stworzenia siatki lokalnych transgranicznych połączeń autobusowych użyteczności publicznej. W przypadku gdy nie dojdzie w tym zakresie do porozumienia na temat wspólnej organizacji transportu, każdy z regionów przygranicznych jest zobowiązany do stworzenia przynajmniej jednej linii komunikacyjnej o określonym standardzie prowadzącej do terytorium sąsiedniego państwa i zapewniającej skomunikowanie z lokalnym i dalekobieżnym transportem publicznym w państwie sąsiednim, a władze publiczne w sąsiednim państwie nie mogą czynić przeszkód w wydaniu wszelkich wymaganych zezwoleń. Gdyby dany region się z tego zobowiązania nie wywiązał, zawiesza się wypłatę temu regionowi środków unijnych do czasu utworzenia linii transgranicznej, a państwu członkowskiemu nalicza się stosowne kary.
- Tworzy się Europejski Fundusz Autobusowy, z którego dofinansowane są regionalne i lokalne połączenia autobusowe w krajach członkowskich i kandydujących do UE. Regionalne i lokalne autobusowe linie transgraniczne są dofinansowywane w podwójnej lub potrójnej wysokości względem stawki dopłat do połączeń wewnątrzkrajowych, celem zachęcenia organizatorów PTZ do rozszerzania lokalnych połączeń poza granice państwa (potrójna stawka – jeżeli linia komunikacyjna dwukrotnie lub częściej przekracza granicę, np. Zakopane – Słowacja – Muszyna, Żywiec – Korbielów – Słowacja – Zakopane). Źródła finansowania Europejskiego Funduszu Autobusowego to m.in.: – część opłat od emisji CO2 i innych opłat środowiskowych/klimatycznych – europejska opłata parkingowa – uiszczana od parkowania samochodów osobowych na parkingach leżących na terenach parków narodowych oraz w centrach miast i miejskich strefach płatnego parkowania – część opłat za korzystanie z autostrad i dróg ekspresowych (skoro powstały w dużej mierze ze środków UE, teraz mogą zarabiać na siebie i finansować transport publiczny – europejski podatek od sprzedaży samochodów spalinowych (każda transakcja – w tym zwłaszcza obrót samochodami używanymi, opłata może być uiszczana w momencie rejestracji/przerejestrowania pojazdu). Celem jest stworzenie samofinansującego się mechanizmu, zapewniającego likwidację wykluczenia transportowego w skali całej UE. Na państwa członkowskie i regiony nałożony byłby z jednej strony obowiązek organizacji PTZ, z drugiej strony – zapewniono by na to środki unijne. Byłaby to olbrzymia zmiana – dziś samorządowcy i politycy są „rozliczani” z pozyskania i wydatkowania środków unijnych, a te mogą iść w obecnym systemie głównie na inwestycje, w tym inwestycje drogowe zwiększające uzależnienie od samochodów i zmniejszające atrakcyjność transportu publicznego. W zaproponowanym systemie opodatkowano by samochody spalinowe, a pozyskane w ten sposób środki finansowałyby regionalny i transgraniczny transport publiczny.
Komentarz i case-study
Przedstawione powyżej propozycje należy traktować jako wstęp do dyskusji i jeden z pomysłów, a nie ostateczny projekt. Ważniejsze jest odpowiedzenie sobie na pytanie, co za ich pomocą chcemy osiągnąć i w czym obecnie jest problem, co wytłumaczę na kilku przykładach z osobistego doświadczenia – jako pasażer wnioskujący o regionalny i transgraniczny transport autobusowy oraz jako osoba zaangażowana w przeszłości w prace nad tego typu połączeniami.
Unia Europejska w wielu aspektach stawia na prawa konsumenta oraz kwestie ekologiczne, ale w przypadku transportu publicznego jest dokładnie odwrotnie – wydaje się, że obecne unijne prawo premiuje użytkowników samochodów, a niezmotoryzowani Europejczycy chcący swobodnie podróżować bez samochodu przez granice unijne są pozostawieni sami sobie. Za unijne dotacje stworzono sieć autostrad, a nie stworzono unijnych dotacji dla regionalnych i transgranicznych połączeń autobusowych. Co więcej, obecnie wręcz NIE WOLNO dofinansowywać stworzenia polsko-słowackiej linii autobusowej ze środków unijnych, np. w ramach programu Interreg Polska-Słowacja, wolno natomiast rozbudowywać za te środki drogi, po których nie pojedzie transport publiczny. Jeżeli chcemy przedostać się z Polski do Niemiec lub Chorwacji, samochód jest kilkukrotnie tańszą opcją niż podróż pociągiem – tak w praktyce wygląda unijna dbałość o klimat. Z kolei unijne rozporządzenie regulujące finansowanie lokalnych połączeń autobusowych stawia więcej wymagań i ograniczeń, niż stwarza ułatwień.
Przede wszystkim jednak na przegranej pozycji jest obecnie obywatel, pasażer, Europejczyk który nie ma jak dojechać transportem publicznym i chciałby zwrócić uwagę władzom publicznym na ten problem. W obecnym stanie prawnym taki Obywatel nie ma właściwie gdzie się poskarżyć na to, że lokalne, regionalne czy państwowe władze publiczne doprowadziły do wykluczenia komunikacyjnego i nic z tym nie robią. Pismo do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i do odpowiedniej komórki Komisji Europejskiej nic nie daje (sprawdziłem), ponieważ odpowiedź jest jedna – obecnie nigdzie nie jest napisane, że władze lokalne czy krajowe MUSZĄ zapewnić transport publiczny. Jedynie MOGĄ to zrobić, a jeżeli chcą, to w dodatku przepisy rzucają im kłody pod nogi, zamiast ułatwić ten proces. Ale nie muszą i jeżeli występuje wykluczenie komunikacyjne i wręcz zmusza się Europejczyków do podróży autem zamiast transportem publicznym (którego w danym obszarze nie ma), to jest to jak najbardziej zgodne z prawem.
Z tego względu dużą zmianą na plus będzie już samo wprowadzenie ogólnych przepisów unijnych zobowiązujących kraje członkowskie do zorganizowania regionalnego i TRANSGRANICZNEGO transportu publicznego, choćby miało to początkowo mieć formę ogólnie brzmiących i trudnych do wyegzekwowania deklaracji. Pasażerowie, grupy obywateli i aktywiści zabiegający o zrównoważony transport będą mieli dzięki temu jakiś konkretny punkt zaczepienia w prawie i będą mogli apelować nie o coś co jest dziś traktowane jako czyjś kaprys, ale o wypełnienie zobowiązań prawnych. A to jest już zasadnicza różnica.
Case-study: „Pan X biurokrata” i „dyrektor Y minimalista – ciasne busy trzy razy dziennie”
W trakcie prac nad uruchomieniem systemu transgranicznych połączeń autobusowych między Polską a Słowacją zetknąłem się z trzema typami torpedowania tych inicjatyw wewnątrz urzędu, mimo „zielonego światła” i wręcz polecenia służbowego ze strony marszałka województwa, by stworzyć połączenia transgraniczne. Opisany poniżej problem występuje dość często i zaproponowane wcześniej rozwiązania prawne na poziomie unijnego rozporządzenia mogą być skutecznym remedium.
W skrócie: w jednym z regionów Południowej Polski wydano polecenie na poziomie najwyższych władz regionu, by stworzyć autobusowe połączenia transgraniczne. Wydał je marszałek i wicemarszałek, za była cała opozycja, a realizacji ze zniecierpliwieniem oczekiwała opinia publiczna. Marszałek i inni decydenci nie znali się jednak na szczegółach, dlatego polegali na informacji i opiniach, przekazywanych przez ich podwładnych. Tymczasem na poziomie aparatu urzędniczego panowało nastawienie, by projekt torpedować i opóźniać, gdyż dzięki temu można się pozbyć niechcianych obowiązków albo zaoszczędzić pieniądze (autobus który nie jeździ, nic nie kosztuje).
Na swojej drodze przyszło mi pracować z „Panem X”, którego najczęstszą postawą było wyszukiwanie realnych i naciąganych przeszkód w postaci prawa unijnego i krajowego, które uzasadniałyby mu stwierdzenie, że danych połączeń transgranicznych „nie da się” zrobić. Jego najczęstsze słowa to „my nie możemy” oraz „to jest urząd” (uzasadniające brak jakiegokolwiek kreatywnego i proaktywnego podejścia). „Pan X” realizował tylko to minimum, które było absolutnie konieczne. Jeżeli w jakimś przepisie krajowym i unijnym nie było wprost napisane, że należy stworzyć jakieś połączenie – to wolał tego nie robić i żadna siła go do tego nie zmusiła. Za swoją postawę biurokratyczną został zresztą awansowany. Remedium na biurokratów jak „Pan X” jest jedno – napisać wprost, że stworzenie siatki połączeń regionalnych i TRANSGRANICZNYCH jest OBOWIĄZKIEM danej instytucji. Osoby takie jak „Pan X” najbardziej boją się jednego – że ktoś im zarzuci, iż robią coś niezgodnego z przepisami, stąd też wolą nie zrobić nic, bo wtedy są bezpieczni. Jeżeli jednak przepis nakaże im stworzenie połączenia – tutaj ich biurokratyczny mechanizm obronny działa inaczej i dane połączenie stworzą (i to całkiem niezłe – bo to potrafią), mając PODKŁADKĘ w postaci PRZEPISU, który im to nakazuje.
Drugim typem biurokraty, z którym przyszło mi się zmierzyć, był „dyrektor Y”. On z kolei był perfekcyjnym minimalistą. Jeżeli dostał od marszałka polecenie stworzenia połączeń autobusowych – zrobił je, ale w minimalny sposób: realizowane trzy razy dziennie, ciasnymi (a więc tanimi) busami, bez jakiegokolwiek marketingu transportu publicznego, po taniości i byle jak. Ale za to mógł się pochwalić, że województwo uruchomiło 30 linii autobusowych, a wcześniej nie było żadnych. To, że tymi liniami prawie nikt nie jeździ, bo są beznadziejne i nie dostosowane do potrzeb klienta, „Dyrektora Y” nie interesowało. Dla niego liczyło się tylko by linii było dużo (statystyka) i by były tanie (znów statystyka).
I wreszcie trzeci typ – to casus Kraju Żylińskiego. Ma on świetnie rozwiniętą sieć lokalnych połączeń autobusowych na obszarze prawie całego regionu – z wyjątkiem Tatr Zachodnich, Doliny Demianowskiej i innych obszarów cennych przyrodniczo oraz atrakcyjnych turystycznie. Powód – przepis unijnego Rozporządzenia, który definiuje połączenie użyteczności publicznej jako dojazd do pracy, szkoły itp. ale „z wyjątkiem celów o przeważnie turystycznym charakterze”. Co jest absurdem, bo daje pretekst urzędnikom-biurokratom, by ciąć połączenia lub ich nie tworzyć na obszarach górskich, gdzie jedynym środkiem transportu jest obecnie samochód.
W efekcie słowackie Tatry Zachodnie i Niżne są betonowane pod parkingi pośrodku parków narodowych, w górach tworzą się korki, a ludzie którzy chcą postępować ekologicznie i chronić klimat nie mają jak tego zrobić, bo nic nie jeździ. Przykładem są praktycznie pozbawione możliwości dojazdu autobusem słowackie Oravice, Zverovka (Rohacze-Spalena), rejon kurortu Jasna – Dolina Demianowska czy tatrzańska Dolina Żiarska, Cicha Liptowska i Koprowa.
Z pewnością nie tak powinno działać unijne prawo i najwyższy czas je zmienić. W jakim konkretnie kształcie – zapraszam do dyskusji, działania, inicjatyw.
Kontakt: kuba.loginow@gmail.com