Co zmienić w unijnym rozporządzeniu, by zlikwidować wykluczenie transportowe? Zachęcamy do dyskusji

Cała Europa mówi o wyzwaniach klimatycznych i stawia sobie ambitne cele, powstał Europejski Zielony Ład – ale jak na razie nie przełożyło się to na przyjęcie takiego prawa, które zmuszałoby państwa członkowskie do rozwoju regionalnej i transgranicznej komunikacji autobusowej. Jest to tym bardziej dziwne, że Unia jeśli chce, potrafi narzucić państwom członkowskim oraz obywatelom i firmom nawet najbardziej wymagające rozwiązania. W przypadku walki o klimat Unia poszła raczej w promowanie przejścia z samochodów spalinowych na samochody elektryczne, zamiast promować przejście z samochodówna pociągi i autobusy oraz zmusić państwa członkowskie i ich regiony do stworzenia sieci połączeń autobusowych i kolejowych.

Regionalne, transgraniczne i międzynarodowe pociągi i autobusy powinny jednak najpierw się pojawić, a w wielu państwach członkowskich (przede wszystkim w Polsce) lokalnego transportu autobusowego zwyczajnie nie ma. W lepszym przypadku jest on oparty o tak żenujące rozwiązania (busy jeżdżące „jak chcą”, nie ujęte w wyszukiwarkach połączeń), że trudno namawiać kogokolwiek do rezygnacji z auta na rzecz tak fatalnego zbiorkomu. Jeszcze większym problemem jest niemal całkowity brak lokalnych połączeń transgranicznych na pograniczach wielu państw unijnych (Polska-Litwa, Polska-Słowacja, Litwa-Łotwa, Czechy-Austria). Brak jest też dalekobieżnych połączeń kolejowych w wielu ważnych relacjach – m. in. Gdynia – Warszawa – Kraków – Koszyce/Poprad, Kraków – Słowacja – Chorwacja, Warszawa – Koszyce – Rumunia/Bułgaria. Unia Europejska nie wymusza też w żaden sposób budowy brakujących odcinków linii kolejowych na pograniczach państw unijnych, w naszym przypadku obywatele Polski i Słowacji bezskutecznie domagają się budowy torów pomiędzy słowacką Orawą a Krakowem, nie mając w tym wsparcia ze strony instytucji unijnych, w tym Euroregionu Tatry. Funkcjonowanie Euroregionów też daje wiele do myślenia – powinny być pierwsze, które z własnej inicjatywy wspierają tego typu inicjatywy, tymczasem w praktyce z reguły w ogóle nie dostrzegają potrzeby rozwoju transportu publicznego, tak jest zwłaszcza z euroregionami na pograniczu polsko-słowackim.

Winę za ten stan rzeczy ponosi w dużej mierze unijne rozporządzenie (akt prawny stosowany bezpośrednio, mający wyższość nad ustawami państw członkowskich) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Zapraszam do dyskusji na temat tego, co należy w tym rozporządzeniu zmienić, by zlikwidować wykluczenie transportowe w Unii Europejskiej, w tym w Polsce i na pograniczu Polski z sąsiadami (Słowacją, Litwą).

Wstępne propozycje

Na wstępie zaznaczam, że nie jestem prawnikiem ani wybitnym ekspertem, a transportem publicznym zajmuję się zawodowo i naukowo od kilkunastu lat, w stopniu który nie pozwala jednak na formułowanie stuprocentowo celnych wniosków. Te 15 lat życia, które poświęciłem tej problematyce nie mogą się równać z wiedzą wybitnych profesorów czy specjalistów od prawa unijnego, są jednak na tyle sporym doświadczeniem, by upoważniać do zajęcia stanowiska, sformułowania wstępnych propozycji i zainicjowania debaty. Zachęcam do zapoznania się z poniższymi uwagami przy założeniu, że powinny być one jeszcze przepracowane przez osoby o dużo większej wiedzy i doświadczeniu w tym zakresie.

Przede wszystkim zacząłbym od zmiany w preambule, do której dodałbym następujące przepisy o ogólnym charakterze, które następnie należałoby w dalszej części aktu prawnego uszczegółowić. Analogiczne sformułowania należy moim zdaniem umieścić również w preambule do wszystkich unijnych aktów prawnych i deklaracji, tworzących unijną politykę klimatyczną – w tym Europejski Zielony Ład. Oczywiście poniższe punkty są tylko wstępną propozycją do dyskusji i można, a nawet należałoby je przeredagować. Poniższe punkty to nie są gotowe propozycje przepisów, ale tezy do rozwinięcia i przeredagowania tak by te pomysły zapisane językiem publicystycznym przełożyć na język aktów prawnych.

  1. Państwa członkowskie są zobowiązane do zorganizowania i sfinansowania sieci regionalnych i lokalnych połączeń autobusowych użyteczności publicznej w taki sposób, by mieszkaniec każdej wsi miał dostęp do autobusu łączącego ich miejscowość z najbliższym ośrodkiem miejskim kursującego codziennie przez cały rok z częstotliwością nie mniejszą niż 8 (?) razy na dobę.
  2. Wprowadza się wspólny europejski system rejestracji przystanków i rozkładów jazdy na wzór kolejowego HAFAS, z obowiązkiem publikacji w nim dla wszystkich przewoźników i operatorów autobusowych oraz obowiązkiem aktualizacji nie później niż co kwartał. System powinien działać na wzór słowackiej wyszukiwarki www.cp.sk, w której można znaleźć wszystkie połączenia autobusowe i kolejowe.
  3. Wprowadza się minimalny obowiązkowy standard jakości i komfortu autobusów, w zakresie: – minimalnej wysokości i szerokości pojazdu [chodzi o wyeliminowanie ciasnych busów] – przynajmniej częściowej niskiej podłogi – zapewnienie pełnego dostępu do autobusu dla osób z niepełnosprawnościami [busy nie spełniają tego wymogu] – zapewnienie odpowiedniej przestrzeni na nogi, bagaż itp. Powyższe zmiany dotyczą zarówno przewoźników prywatnych, jak i operatorów linii autobusowych użyteczności publicznej. Busy powinny być całkowicie zabronione i wyeliminowane z komunikacji regularnej i dopuszczone jedynie w przewozach okazjonalnych.
  4. Wprowadza się 5-letni okres przejściowy dla przewoźników prywatnych, operatorów użyteczności publicznej i organizatorów PTZ na wymianę taboru. Po tym okresie zabrania się wykonywania działalności przewozowej na danej linii komunikacyjnej.
  5. Jeżeli wskutek powyższej zmiany przewoźnik prywatny zlikwidował połączenie komunikacyjne, państwo członkowskie lub jego jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane przejąć organizację przewozów na danej linii komunikacyjnej.
  6. Unia Europejska w ramach Europejskiego Zielonego Ładu tworzy fundusz celowy, z którego przewoźnicy prywatni oraz operatorzy publiczni mogą uzyskać bezzwrotną dotację oraz niskooprocentowane kredyty na wymianę taboru niespełniającego norm na duże, niskopodłogowe autobusy. Należy wprowadzić stosowne ograniczenia i limity aby nie dochodziło w tym przypadku do nadużyć (np. bieda-przedsiębiorcy celowo kupią 300 sztuk złomu by je następnie wymienić na komfortowe autobusy).
  7. Państwa członkowskie oraz samorządy szczebla regionalnego i powiatowego są zobowiązane do stworzenia alternatywy dla podróży samochodowych na terenach atrakcyjnych turystycznie oraz cennych przyrodniczo, zapewniając dostęp transportem publicznym o określonym standardzie z miast, miejscowości wypoczynkowych i węzłów komunikacyjnych do popularnych atrakcji turystycznych, wejść do parków narodowych i początków szlaków turystycznych, ośrodków narciarskich, obiektów kultu religijnego, basenów i kąpielisk oraz innych miejsc, służących rekreacji i turystyce. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której na obszarach parków narodowych i krajobrazowych oraz na terenach atrakcyjnych turystycznie funkcjonują duże parkingi dla samochodów osobowych, a brak jest możliwości dotarcia na ten parking wysokiej jakości publicznym transportem zbiorowym [czyli casus Tatr Polskich i Słowackich].
  8. Regiony przygraniczne Unii Europejskiej są zobowiązane do współpracy z regionem lub samorządem terytorialnym innego szczebla sąsiedniego państwa członkowskiego w zakresie stworzenia siatki lokalnych transgranicznych połączeń autobusowych użyteczności publicznej. W przypadku gdy nie dojdzie w tym zakresie do porozumienia na temat wspólnej organizacji transportu, każdy z regionów przygranicznych jest zobowiązany do stworzenia przynajmniej jednej linii komunikacyjnej o określonym standardzie prowadzącej do terytorium sąsiedniego państwa i zapewniającej skomunikowanie z lokalnym i dalekobieżnym transportem publicznym w państwie sąsiednim, a władze publiczne w sąsiednim państwie nie mogą czynić przeszkód w wydaniu wszelkich wymaganych zezwoleń. Gdyby dany region się z tego zobowiązania nie wywiązał, zawiesza się wypłatę temu regionowi środków unijnych do czasu utworzenia linii transgranicznej, a państwu członkowskiemu nalicza się stosowne kary.
  9. Tworzy się Europejski Fundusz Autobusowy, z którego dofinansowane są regionalne i lokalne połączenia autobusowe w krajach członkowskich i kandydujących do UE. Regionalne i lokalne autobusowe linie transgraniczne są dofinansowywane w podwójnej lub potrójnej wysokości względem stawki dopłat do połączeń wewnątrzkrajowych, celem zachęcenia organizatorów PTZ do rozszerzania lokalnych połączeń poza granice państwa (potrójna stawka – jeżeli linia komunikacyjna dwukrotnie lub częściej przekracza granicę, np. Zakopane – Słowacja – Muszyna, Żywiec – Korbielów – Słowacja – Zakopane). Źródła finansowania Europejskiego Funduszu Autobusowego to m.in.: – część opłat od emisji CO2 i innych opłat środowiskowych/klimatycznych – europejska opłata parkingowa – uiszczana od parkowania samochodów osobowych na parkingach leżących na terenach parków narodowych oraz w centrach miast i miejskich strefach płatnego parkowania – część opłat za korzystanie z autostrad i dróg ekspresowych (skoro powstały w dużej mierze ze środków UE, teraz mogą zarabiać na siebie i finansować transport publiczny – europejski podatek od sprzedaży samochodów spalinowych (każda transakcja – w tym zwłaszcza obrót samochodami używanymi, opłata może być uiszczana w momencie rejestracji/przerejestrowania pojazdu). Celem jest stworzenie samofinansującego się mechanizmu, zapewniającego likwidację wykluczenia transportowego w skali całej UE. Na państwa członkowskie i regiony nałożony byłby z jednej strony obowiązek organizacji PTZ, z drugiej strony – zapewniono by na to środki unijne. Byłaby to olbrzymia zmiana – dziś samorządowcy i politycy są „rozliczani” z pozyskania i wydatkowania środków unijnych, a te mogą iść w obecnym systemie głównie na inwestycje, w tym inwestycje drogowe zwiększające uzależnienie od samochodów i zmniejszające atrakcyjność transportu publicznego. W zaproponowanym systemie opodatkowano by samochody spalinowe, a pozyskane w ten sposób środki finansowałyby regionalny i transgraniczny transport publiczny.

Komentarz i case-study

Przedstawione powyżej propozycje należy traktować jako wstęp do dyskusji i jeden z pomysłów, a nie ostateczny projekt. Ważniejsze jest odpowiedzenie sobie na pytanie, co za ich pomocą chcemy osiągnąć i w czym obecnie jest problem, co wytłumaczę na kilku przykładach z osobistego doświadczenia – jako pasażer wnioskujący o regionalny i transgraniczny transport autobusowy oraz jako osoba zaangażowana w przeszłości w prace nad tego typu połączeniami.

Unia Europejska w wielu aspektach stawia na prawa konsumenta oraz kwestie ekologiczne, ale w przypadku transportu publicznego jest dokładnie odwrotnie – wydaje się, że obecne unijne prawo premiuje użytkowników samochodów, a niezmotoryzowani Europejczycy chcący swobodnie podróżować bez samochodu przez granice unijne są pozostawieni sami sobie. Za unijne dotacje stworzono sieć autostrad, a nie stworzono unijnych dotacji dla regionalnych i transgranicznych połączeń autobusowych. Co więcej, obecnie wręcz NIE WOLNO dofinansowywać stworzenia polsko-słowackiej linii autobusowej ze środków unijnych, np. w ramach programu Interreg Polska-Słowacja, wolno natomiast rozbudowywać za te środki drogi, po których nie pojedzie transport publiczny. Jeżeli chcemy przedostać się z Polski do Niemiec lub Chorwacji, samochód jest kilkukrotnie tańszą opcją niż podróż pociągiem – tak w praktyce wygląda unijna dbałość o klimat. Z kolei unijne rozporządzenie regulujące finansowanie lokalnych połączeń autobusowych stawia więcej wymagań i ograniczeń, niż stwarza ułatwień.

Przede wszystkim jednak na przegranej pozycji jest obecnie obywatel, pasażer, Europejczyk który nie ma jak dojechać transportem publicznym i chciałby zwrócić uwagę władzom publicznym na ten problem. W obecnym stanie prawnym taki Obywatel nie ma właściwie gdzie się poskarżyć na to, że lokalne, regionalne czy państwowe władze publiczne doprowadziły do wykluczenia komunikacyjnego i nic z tym nie robią. Pismo do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i do odpowiedniej komórki Komisji Europejskiej nic nie daje (sprawdziłem), ponieważ odpowiedź jest jedna – obecnie nigdzie nie jest napisane, że władze lokalne czy krajowe MUSZĄ zapewnić transport publiczny. Jedynie MOGĄ to zrobić, a jeżeli chcą, to w dodatku przepisy rzucają im kłody pod nogi, zamiast ułatwić ten proces. Ale nie muszą i jeżeli występuje wykluczenie komunikacyjne i wręcz zmusza się Europejczyków do podróży autem zamiast transportem publicznym (którego w danym obszarze nie ma), to jest to jak najbardziej zgodne z prawem.

Z tego względu dużą zmianą na plus będzie już samo wprowadzenie ogólnych przepisów unijnych zobowiązujących kraje członkowskie do zorganizowania regionalnego i TRANSGRANICZNEGO transportu publicznego, choćby miało to początkowo mieć formę ogólnie brzmiących i trudnych do wyegzekwowania deklaracji. Pasażerowie, grupy obywateli i aktywiści zabiegający o zrównoważony transport będą mieli dzięki temu jakiś konkretny punkt zaczepienia w prawie i będą mogli apelować nie o coś co jest dziś traktowane jako czyjś kaprys, ale o wypełnienie zobowiązań prawnych. A to jest już zasadnicza różnica.

Case-study: „Pan X biurokrata” i „dyrektor Y minimalista – ciasne busy trzy razy dziennie”

W trakcie prac nad uruchomieniem systemu transgranicznych połączeń autobusowych między Polską a Słowacją zetknąłem się z trzema typami torpedowania tych inicjatyw wewnątrz urzędu, mimo „zielonego światła” i wręcz polecenia służbowego ze strony marszałka województwa, by stworzyć połączenia transgraniczne. Opisany poniżej problem występuje dość często i zaproponowane wcześniej rozwiązania prawne na poziomie unijnego rozporządzenia mogą być skutecznym remedium.

W skrócie: w jednym z regionów Południowej Polski wydano polecenie na poziomie najwyższych władz regionu, by stworzyć autobusowe połączenia transgraniczne. Wydał je marszałek i wicemarszałek, za była cała opozycja, a realizacji ze zniecierpliwieniem oczekiwała opinia publiczna. Marszałek i inni decydenci nie znali się jednak na szczegółach, dlatego polegali na informacji i opiniach, przekazywanych przez ich podwładnych. Tymczasem na poziomie aparatu urzędniczego panowało nastawienie, by projekt torpedować i opóźniać, gdyż dzięki temu można się pozbyć niechcianych obowiązków albo zaoszczędzić pieniądze (autobus który nie jeździ, nic nie kosztuje).

Na swojej drodze przyszło mi pracować z „Panem X”, którego najczęstszą postawą było wyszukiwanie realnych i naciąganych przeszkód w postaci prawa unijnego i krajowego, które uzasadniałyby mu stwierdzenie, że danych połączeń transgranicznych „nie da się” zrobić. Jego najczęstsze słowa to „my nie możemy” oraz „to jest urząd” (uzasadniające brak jakiegokolwiek kreatywnego i proaktywnego podejścia). „Pan X” realizował tylko to minimum, które było absolutnie konieczne. Jeżeli w jakimś przepisie krajowym i unijnym nie było wprost napisane, że należy stworzyć jakieś połączenie – to wolał tego nie robić i żadna siła go do tego nie zmusiła. Za swoją postawę biurokratyczną został zresztą awansowany. Remedium na biurokratów jak „Pan X” jest jedno – napisać wprost, że stworzenie siatki połączeń regionalnych i TRANSGRANICZNYCH jest OBOWIĄZKIEM danej instytucji. Osoby takie jak „Pan X” najbardziej boją się jednego – że ktoś im zarzuci, iż robią coś niezgodnego z przepisami, stąd też wolą nie zrobić nic, bo wtedy są bezpieczni. Jeżeli jednak przepis nakaże im stworzenie połączenia – tutaj ich biurokratyczny mechanizm obronny działa inaczej i dane połączenie stworzą (i to całkiem niezłe – bo to potrafią), mając PODKŁADKĘ w postaci PRZEPISU, który im to nakazuje.

Drugim typem biurokraty, z którym przyszło mi się zmierzyć, był „dyrektor Y”. On z kolei był perfekcyjnym minimalistą. Jeżeli dostał od marszałka polecenie stworzenia połączeń autobusowych – zrobił je, ale w minimalny sposób: realizowane trzy razy dziennie, ciasnymi (a więc tanimi) busami, bez jakiegokolwiek marketingu transportu publicznego, po taniości i byle jak. Ale za to mógł się pochwalić, że województwo uruchomiło 30 linii autobusowych, a wcześniej nie było żadnych. To, że tymi liniami prawie nikt nie jeździ, bo są beznadziejne i nie dostosowane do potrzeb klienta, „Dyrektora Y” nie interesowało. Dla niego liczyło się tylko by linii było dużo (statystyka) i by były tanie (znów statystyka).

I wreszcie trzeci typ – to casus Kraju Żylińskiego. Ma on świetnie rozwiniętą sieć lokalnych połączeń autobusowych na obszarze prawie całego regionu – z wyjątkiem Tatr Zachodnich, Doliny Demianowskiej i innych obszarów cennych przyrodniczo oraz atrakcyjnych turystycznie. Powód – przepis unijnego Rozporządzenia, który definiuje połączenie użyteczności publicznej jako dojazd do pracy, szkoły itp. ale „z wyjątkiem celów o przeważnie turystycznym charakterze”. Co jest absurdem, bo daje pretekst urzędnikom-biurokratom, by ciąć połączenia lub ich nie tworzyć na obszarach górskich, gdzie jedynym środkiem transportu jest obecnie samochód.

W efekcie słowackie Tatry Zachodnie i Niżne są betonowane pod parkingi pośrodku parków narodowych, w górach tworzą się korki, a ludzie którzy chcą postępować ekologicznie i chronić klimat nie mają jak tego zrobić, bo nic nie jeździ. Przykładem są praktycznie pozbawione możliwości dojazdu autobusem słowackie Oravice, Zverovka (Rohacze-Spalena), rejon kurortu Jasna – Dolina Demianowska czy tatrzańska Dolina Żiarska, Cicha Liptowska i Koprowa.

Z pewnością nie tak powinno działać unijne prawo i najwyższy czas je zmienić. W jakim konkretnie kształcie – zapraszam do dyskusji, działania, inicjatyw.

Kontakt: kuba.loginow@gmail.com