Powód do dumy i wyraz dojrzałości systemu politycznego czy może relikt zimnej wojny i przejaw fasadowości austriackiej demokracji? Do dziś nie milkną dyskusje nad specyficznym austriackim wynalazkiem, jakim jest tzw. Partnerstwo Społeczne – Sozialpartnerschaft.
Wyobraźmy sobie sytuację, w której większość decyzji politycznych w Polsce tak naprawdę nie zależy od rządu, parlamentu ani nawet od liderów partyjnych, ale od uzgodnień Komisji Trójstronnej. W tym momencie większość Czytelników z pewnością zada pytanie: a co to właściwie jest ta Komisja Trójstronna? No właśnie. W Polsce tym mianem określa się nieformalną płaszczyznę dyskusji, w której biorą udział przedstawiciele rządu, organizacji pracodawców i związków zawodowych. Komisja Trójstronna wypracowuje rekomendacje dotyczące m. in. poziomu płacy minimalnej czy zmian w Kodeksie Pracy i rząd częściowo bierze pod uwagę te ustalenia, ale konsultacje te są niewiążące i nie mają zbyt wielkiego znaczenia w polskim systemie politycznym.
Tymczasem w Austrii to tak naprawdę odpowiednik naszej Komisji Trójstronnej (Sozialpartnerschaft) jest prawdziwym rządem, mimo że nie ma on umocowania w konstytucji. Większość decyzji w praktycznie każdej dziedzinie (nie tylko z zakresu prawa pracy) zapada za zamkniętymi drzwiami na posiedzeniach Partnerstwa Społecznego. Rząd i dwie główne partie polityczne w zasadzie tylko zatwierdzają decyzje, podjęte w ramach tej nieoficjalnej (i jak twierdzą krytycy – niedemokratycznej) struktury. Jeśli dodamy do tego fakt, że austriacka scena polityczna jest podzielona między dwie duże partie: socjalistów i chadeków, które przez większość czasu od 1955 roku tworzyły razem wielką koalicję, to wyłania nam się obraz austriackiej polityki, w której wybory właściwie można by skasować.
Model społeczno-polityczny austriackiej II Republiki (a więc powojennej Austrii) jest oparty na takich wartościach, jak stabilizacja polityczna, spokój społeczny, harmonia między pracodawcami i pracownikami oraz unikanie konfliktów. To są dla Austriaków wartości nadrzędne, stanowiące fundament austriackiej państwowości, stworzonej na mocy Traktatu Pańtwowego w 1955 roku. Chorobliwa wręcz koncyliacyjność i dążenie do uniknięcia konfliktów i sporów politycznych za wszelką cenę to efekt traumy z dwudziestolecia wojennego. Wówczas pogrążona w chaosie i biedzie I Republika upadła właśnie przez nadmierne konflikty wewnętrzne i brak akceptacji dla idei austriackiej państwowości. W przedwojennej Austrii ścierały się ze sobą na śmierć i życie różne skrajne koncepcje polityczne (austriacka socjaldemokracja, niemiecki faszyzm, austrofaszyzm, komunizm, chadecja), między którymi nie było nawet nici porozumienia. Jedni wsadzali drugich do więzienia za ich poglądy, władze zmieniały się jak w kalejdoskopie, aż w końcu na fali tych wyniszczających konfliktów Austriacy przyjęli Hitlera jak zbawcę, który w końcu „zaprowadził porządek”. Skończyło się to totalnym upadkiem i zniszczeniem kraju oraz ogromnym kacem moralnym, a także trwającą dziesięć lat (1945-55) okupacją kraju przez Francję, Anglię, USA i ZSRR, podczas której Austriacy mieli czas na wyciągnięcie wniosków z przeszłości i stworzenie nowej koncepcji odrodzonego państwa.
Tworząca się w latach 1945-55 nowa II Republika miała być zbudowana na podstawowej zasadzie „nigdy więcej”. II Republika stworzona została jako totalne zaprzeczenie I Republiki i tylko jako taka uzyskała w 1955 roku niepodległość. Mając w pamięci traumę austrofaszystowskich reżimów Dollfussa i Schussnigga oraz hitlerowskiej Austrii, ojcowie-założyciele nowego państwa postanowili, że od teraz będzie się unikać jakichkolwiek konfliktów, a podstawą systemu politycznego będą komisje parytetowe, które będą obradować tak długo, aż przeciwstawne strony społeczne osiągną kompromis.
Partnerstwo społeczne nie ma swojego analogu nigdzie w Europie i rozciąga się praktycznie na wszystkie obszary polityki gospodarczej i społecznej. Reprezentantami interesów grupowych są następujące organizacje: Krajowa Izba Gospodarcza (WKÖ), Krajowa Izba Rolnicza (LK), Związkowa Izba Spraw Pracowniczych (BAK), Austriackie Związki Zawodowe (ÖGB). Oprócz tego w tym systemie Partnerstwa Społecznego bierze udział szereg większych lub mniejszych stowarzyszeń, a system ten działa na każdym szczeblu decyzyjnym: zarówno na poziomie federalnym, jak i na szczeblu landu, powiatu, gminy czy nawet dzielnicy. Co ciekawe, przynależność do izb gospodarczych jest obligatoryjna, co było istotnym problemem podczas akcesji Austrii do UE w 1995 roku. Powszechność, nieoficjalny charakter i brak przejrzystości Partnerstwa Społecznego zostały uznane za niezgodne z unijnymi wartościami, dlatego negocjując wejście do UE Austria musiała się zgodzić na pewną reformę tego systemu w duchu większej demokratyzacji.
Partnerstwo Społeczne było jednym z czynników, który umożliwił błyskawiczny rozwój gospodarczy Austrii w latach powojennych. Biorąc pod uwagę fakt, iż dziś Austria należy do pierwszej dwudziestki najbogatszych państw świata i zarazem krajów o najlepszej jakości życia, trudno uwierzyć, że jeszcze w latach powojennych kraj ten przedstawiał obraz nędzy i rozpaczy. Punkt startowy powojennej Austrii był niższy, niż postkomunistycznej Polski w 1989 roku. Stąd też niebywały sukces Austrii powinien być obiektem wielu analiz, jako punkt odniesienia dla naszego kraju, borykającego się z problemami okresu transformacji.
U podstaw Partnerstwa Społecznego w pierwszych latach po wojnie legła umowa zbiorowa o płacach, która ustanowiła niski poziom wynagrodzeń, ale w taki sposób, że spotkało się to z akceptacją związków zawodowych. Niskie koszty pracy oraz brak strajków i pewne bezpieczeństwo socjalne pracowników, gwarantowane umową zbiorową, sprawiły, że Austria była idealnym krajem dla inwestorów. Po 1955 roku zaowocowało to niebywałym wręcz wzrostem gospodarczym na poziomie ponad 5% rocznie. Równocześnie umowy zbiorowe gwarantowały pewne przywileje socjalne, tak że nie dochodziło do strajków i niepokojów społecznych.
Warto zaznaczyć, że obrady Partnerstwa Społecznego odbywały się za zamkniętymi drzwiami, a informacje z posiedzeń nie były przedmiotem debaty publicznej. Partnerstwo Społeczne stało się więc klasyczną merytokracją: poza kontrolą dziennikarzy i społeczeństwa eksperci reprezentujący poszczególne grupy interesu wypracowywali na spokojnie pewne rozwiązania, które później były bezrefleksyjnie zatwierdzane przez wiodące partie. Jednak wbrew pozorom nie zawsze były to rozwiązania proste: przykładem jest choćby system podatkowy, który został wypracowany właśnie drogą takiego „zgniłego kompromisu” między partnerami społecznymi, a w efekcie należy do najbardziej skomplikowanych i najmniej zrozumiałych w Europie.
Specyfiką austriackiego systemu jest także ogromny udział organizacji pozarządowych w życiu społecznym i osobistym Austriaków. Niemal każdy mieszkaniec tego kraju jest członkiem jakiegoś klubu czy stowarzyszenia – począwszy od zwykłych osiedlowych organizacji sportowych czy literackich po związki zawodowe czy kółka rolnicze. Wiele z tych organizacji ma mniej lub bardziej oficjalne przełożenie na którąś z dwóch wiodących partii politycznych. Zapleczem socjaldemokratycznej SPO są na przykład związki zawodowe, a chadeckiej OVP – izby gospodarcze i inne organizacje pracodawców. Zależność ta jest szczególnie widoczna na poziomie gminnym i powiatowym, gdzie rządy konkretnej partii przekładają się na wpływ określonych stowarzyszeń i osób, stojących za lokalnymi strukturami tej partii. W efekcie oznacza to, że przed wstąpieniem Austrii do UE praktycznie wszystkie posady w urzędach, spółkach publicznych, a nawet firmach luźno związanych ze sferą publiczną, były rozdzielane z partyjnej rekomendacji.
Jednym słowem, korporacyjność pełną gębą, jak w polskim PSL. Dostać pracę w administracji publicznej bez czyjegoś polecenia było praktycznie niemożliwe – nepotyzm był wręcz większy, niż w Polsce. Z tą różnicą, że ten korporacyjny rozdział posad odbywał się z typową dla Austrii elegancją i z poszanowaniem praw politycznych przeciwników. Zamiast tak jak nasze PO i PiS kłócić się na śmierć i życie, austriackie odpowiedniki tych partii siadały za stołem i kulturalnie dzieliły stołki między siebie, a następnie skrupulatnie według ściśle określonych parytetów rozdzielały je między swoje wewnętrzne frakcje i grupy interesu. Niby nepotyzm i godne pożałowania rozdzielanie stanowisk po znajomości i z partyjnego nadania, ale robione z takim habsburskim wdziękiem i elegancją, że wiele osób widzi w tym systemie przejaw dojrzałości austriackiego społeczeństwa i wzór godny naśladowania.
Przeciwko niedemokratyczności systemu Partnerstwa Społecznego i systemu dwupartyjnego Austriacy po raz pierwszy zademonstrowali podczas słynnych wydarzeń hainburskich, stanowiących protest przeciwko budowie zapory na Dunaju w 1984 roku. Był to pierwszy przypadek, kiedy społeczeństwo nie zaakceptowało dokonanych pod stołem uzgodnień i masowymi protestami wymusiło na władzy rezygnację z budowy stopnia wodnego Bratislava-Wolfsthal oraz utworzenie parku narodowego Donau Auen (Dunajskie Łęgi). Wydarzenia te są też uznawane za początek austriackiej Partii Zielonych, która wraz z faszyzującą FPO Jorga Haidera doprowadziły do przełamania monopolu dwóch partii i wpuściły do zatęchłej austriackiej sceny politycznej więcej świeżego powietrza.
Po raz drugi system Partnerstwa Społecznego zachwiał się po 1989 roku, gdy upadł system komunistyczny w sąsiednich krajach, a zwolniona z obowiązku zachowania neutralności Austria rozpoczęła rozmowy o przystąpienie do UE. Wówczas Bruksela postawiła sprawę jasno: system Partnerstwa Społecznego i związana z tym korporacyjność i nepotyzm, mimo wielu zalet i sukcesów, nie dają się pogodzić z unijnymi wartościami. Negocjacje akcesyjne przebiegały trudno, a dla Austriaków zbliżające się wstąpienie do UE i związane z tym zburzenie starego porządku było szokiem nie mniejszym, niż dla nas upadek komunizmu. Unia wymusiła na Wiedniu przeprowadzenie programu zakrojonej na szeroką skalę prywatyzacji (co pozbawiło możliwości obsadzania posad w spółkach Skarbu Państwa swoimi ludźmi) oraz innych reform, polegających m. in. na upublicznieniu posiedzeń Partnerstwa Społecznego. Zakończyło się jak to zwykle bywa kompromisem. Austria zachowała swój specyficzny system społeczno-polityczny, w którym wybory tak naprawdę o niczym nie decydują, równocześnie reformując go w duchu większej przejrzystości i demokratyczności. Co wcale nie oznacza, że spory wokół Partnerstwa Społecznego ucichły: jedni Austriacy wciąż nie kryją zachwytu nad tym specyficznym austriackim wynalazkiem, podczas gdy inni wstydzą się go tak, jak polscy liberałowie wstydzą się popularności w naszym kraju ojca Rydzyka.
Jakub Łoginow